为什么说43号文件或将全面改变中国

43号文到底明说了什么？号文，首要目标是治理地方债。媒体报道，这份名为《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》已于日前下发至地方财政部门。《办法》规定：截至2014年底的存量债务余额应在2015年1月5日前上报；将存量债务分类纳入预算管理；统筹财政资金优先偿还到期债务；2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。其中比较关键的几个点包括：锁定存量，堰塞湖不能扩大。锁定后的政府债务及或有债务存量债务余额只减不增，除正常清偿外，债务数据不得调整。纳入预算管理，财务公开。地方各级政府要将锁定后的政府债务及或有债务情况及时向同级人大或其常委会报告，并按照信息公开有关要求及时向社会公开。锁定债务余额后，地方各级政府、各部门、各债务单位要将政府存量债务分类纳入预算管理。拟定偿债顺序，近乎于为地方政府资金建立财务制度。按照规定，一般公共预算可偿债财力不足以偿还到期一般债务的，可调入政府性基金预算资金和国有资本经营预算资金偿还；政府性基金预算可偿债财力不足以偿还到期专项债务的，可调入国有资本经营预算资金偿债——这等于要提前把地方政府各项收入纳入企业一样的财务制度。分类管理，不兜底。对于公益性(如棚改区)、商业性做了比较彻底的划分，城投债一分为二，商业性的必然要引入BOT、PPP等方式处理——但是，也意味着如果没私营企业参与就必须压缩相关投入，这样才更能接近市场定价。一言以蔽之，公益的归公益，市场的归市场，谁家孩子谁抱，18万亿地方债(数据来源：审计署截止日期：2013年6月)已经摆上案板等待处置了。43号文到底暗藏了什么？弦外之音往往比字面意思更为重要，43号文暗含了什么？第一，市长们被削权了。过去很多市长也做市场，房地产与卖地收入是第一大资金来源，城投债、地方融资平台是关键经营平台。客观讲，这种市级竞争机制促进各地政府大力招商引资、基建上大干快上，对经济发展起了不小的正面促进作用。但是，随着大、中、小城市基本建设趋于尾声，各大行业趋于产能过剩，生产力红利日趋减少，未来的发展主要要靠产业升级、科技创富，这是前期劳动力密集、资本密集方式所不能解决的，市长们也无能为力；同时，越来越高的地方债务带来的风险正在日益增大，卖地收入难以为继，市长们为了创造GDP而继续加大资本投入必将导致债务风险爆炸。当市长搞经济弊大于利的时候，其历史使命必将走向终结。第二，地方政府“三元化”裂变。过去地方政府的职能可以看作是三个组成部分，部分管理与服务职能，主要是经典的行政职能，如公安、社保，也就是“小政府”；部分事业单位职能，如教育、医疗，也就是中政府；还有部分大政府，如招商引资、城市建设。未来的裂变方向是这三种身份分裂，完善小政府相关职能，事业单位部分企业化、部分政府化，而大政府的智能尽量都市场化。这种身份的变化影响至深，难度极大，为历朝历代所头疼。因为，中央和地方向来是竞合关系，如果地方尾大不掉终成诸侯，如果地方无利则发展动力不足，精英阶层何必当官？所以经常是一抓就死，一放就乱。所以，以个人判断，大、中、小政府的职能要划分清晰，是为了科学管理；同时，也必须提升相关官员、国企高管的薪资待遇，并建立类似欧美的“旋转门”——反腐在先，制度化其次，最后就是等效的激励措施。但是，仅就地方行政长官来说，其权利被削除之大，也可能是中国自秦代以来最大的一次(考虑到纪委将有上一级派驻，其权利所剩更少)。最终，市一级政府将形成行政权(市长)、地方国有企业CEO(含原来属于地方政府的新型PPP混合所有制企业)、地方纪委法院、地方国资委(或由省一级管理)等近乎并立的权力结构。这种结构与省、部、央企结构类似，是一种更为现代化的结构。第三，中央政府收权，或对应发放数万亿特别国债、基金。自分税制改革之后，中央政府已经对财权部分上收，跑部钱进、区域调剂皆需以此为基础；但是，接下来，地方政府失去了地方融资平台的扩张大权，土地出让收入又减少了(相对与经济增速，未必是绝对值)，自然应该管理的事情也不能那么多了——削权与减事要结合。所以，你看到，近期围绕棚户区建设，以国家信用为之背书，这等于把地方债务、权责一起移交中央，是为乾坤大挪移(所谓公益性支出)；同时，未来教育、医疗等各项支出亦将不同程度由中央垂直管理与地方管理结合(所谓事业型支出)；而社保、环保等可能与当地税收更直接的挂钩，市长由“投资发展城市”变为“运营服务城市”，市长经济体制不复成为主流。同时，目前诸多存量债务仅靠地方政府也不可能自己消化完成，势必需要重要做统一的制度安排。中央对其中具有公益性的、将来属于中央的债务进行彻底剥离，发行特别国债打包处理，以中央信用偿还可能是最佳选择；而对于那些明确应属于地方属性的，部分通过地方AMC处理掉，部分将来有省一级政府统筹，量力为出。究其根本就是诸多县市长对于发展经济已经没有太大助力(直辖市、单列市等情况有所不同)，需要新的制度安排。后续连锁影响有多大？所以，我们看到，43号文本身的影响或许没那么大，但是背后的连锁反应还会有很多，是窥探后续改革的窗口。我们简单推演后包括：债务拆弹。中国过去这些年，在快速发展过程中也埋藏了很多炸弹，或者说堰塞湖，地方政府18万亿的债务无疑是最大的，这次改革的直接效果就是要拆弹。拆弹后，公益性部分由中央政府埋单，市场性的由市场承担，剩余部分由地方政府、省政府承担。财政体制改革与事权转移。地方财权上收，公益性事权上收后，地方小政府化，地方企业公私合营，财政体制亦将配套改革。如资源税、环境税、房地产税等都有鲜明区域特色。条大于块。以部委、央企为代表的条条，将会日益强于以地方政府为代表的块块，未来央企、地方国企的作用不是要弱化而是要强化。行政等级缩减。中国的很多问题都是由于国家太大造成的，过往多达16级的管理体制是问题核心，现在，行政等级有望缩减到国家、省部直辖市与央企、县市与地方国企、镇、村等五级，这将近乎于汉唐时期，管理效率有望明显提升。同级半径扩大与简政放权。当然，这也会造成一个问题，就是同一级的管理半径太大，难以横向沟通，这就需要：第一，简政放权，把很多市场可以做好的放给市场，仅仅做监管者；第二，成立类似中央的小组制，或者叫参谋长联席会议制，不能只有群策群力但没人负责；第三，要加强群众参政议政，有些地方必须要民众自决，这点可能最难。省部、县市、村镇智能重新定位。在过去这些年，省一级的职能总体上是在弱化的，因为它财权在上，事权在下，人事权也不够明朗；当省一级直管县之后，且上收市一级发债权之后，省这一级是要做强的，同时弱化市长权力后，部一级向下的通道也应该会打开。同时，县市的权力结构有望下移，走亲民路线，就是要深入到本地村镇；而村镇的权力会集中化，以前多年很多处于废弃状态。地方企业改革重构。地方政府的权力削弱之后，地方企业的改革应该也会顺承发生，特别是很多地方政府是地方国企改革的障碍，可以想见，央企也好，地方企业自身跨区兼并合作也好，省部级企业的垂直整合也好，将会提速。中国经济动力重置。在过去中国的经济增长动力，主要是民众自发(特别是教育进步)、中央推动、地方政府经营三力合一；在新形势下，地方政府的权力削弱后，中央政府在微观项目上的弱化之后，仍然会参与到重要的国家资本主义项目，如芯片、新能源、航空等。但是这种动力机制会更加安全，不会扩大国家风险，也更适合未来全球化竞争。我们预计，在18大三中全会300多项改革清单中，这一环的改革牵扯极广，复杂性很高，可以视为位居前列的重要制度安排。但是，既然反腐、房地产改革等硬骨头也能啃，似乎我们也可以期待该项改革已经箭在弦上——43号文或为引信，发行数万亿特别国债让地方政府一次性减负也是其中必不可少的前置性手段。这是一次面向未来30年的制度改革，此为预测，以观后效。相关政策解释一、分析之前，首先有几个概念要厘清一下：1、原地方政府性债务范围的界定因为43号文明确在存量债务处置中：以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。所以原地方政府性债务的范围界定依据应该是2013年的审计结果。 按照《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知(国办发明电【2013】20号)》，2013年地方政府性债务审计范围包括：(1)地方政府负有偿还责任的债务增长情况。是指地方政府(含政府部门和机构，下同)、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购(BT)等方式形成的债务中，确定由财政资金(不含车辆通行费、学费等收入)偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。(2)地方政府负有担保责任的债务增长情况。是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入(含学费、住宿费等教育收费收入)、经营收入(含车辆通行费收入)等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。(3)地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务(以下简称其他相关债务)增长情况。是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务)。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。(4)通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。即在上述三类债务范围之外，通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。一是全额拨款事业单位为其他单位提供直接或间接担保，且由非财政资金偿还的政府负有担保责任的债务。二是政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位通过融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。三是国有独资或控股企业(不含地方政府融资平台公司)、自收自支事业单位等新的举债主体，通过举借、融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用于公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。其中新的举债主体用于公益性项目的债务仅包括用于交通运输(铁路、公路、机场、港口等)、市政建设(地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等)、保障性住房、土地收储整理等的债务，不包括企业法人和自然人投资完全按市场化方式运营项目形成的债务。2、政府性债务、政府债务和政府或有债务。43号文中多次出现：政府债务、政府性债务和政府或有债务，因此，我们要明确政府债务、政府性债务和政府债务的区别和相互关系。政府性债务包括：政府负有偿还责任、政府负有担保责任、可能有一定救助责任的债务。如果按照2013年审计结果就是表1所涵盖的内容。其中，政府负有偿还责任的债务即政府债务，政府债务以外的政府性债务统称政府或有债务。3、公益性问题预算法修正案规定举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。按照43号文规定，地方政府举债融资机制主要针对公益性事业。那么何谓公益性是投资者和金融机构都需要注意的一个问题。 目前已有的相关文件资料中对于公益性的定义有一下几种：(1)发改委在审核发行企业债中对于平台债和产业债的分类认定中规定：公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。公益性项目包含但不限于以下几类：① 城市开发、基础设施建设项目：包括城市基础设施建设、市政建设、园区开发、建设等；② ②土地开发项目：包括土地整理、土地储备管理等；③ ③公益性住房项目：包括棚户区改造、保障房、安居房、安置房、经济适用房、廉租房等；④ ④公益性事业：包括垃圾、污水处理、环境整治、水利建设等。⑤ 准公益性项目是指为社会公共利益服务，虽不以盈利为目的但可产生较稳定的经营性收入的政府投资项目。准公益性项目包含但不限于以下几类：⑥ ①公共服务项目：包括供水、供电(电力)、供气、供热等；⑦ ②公共交通建设运营项目：包括高速公路投资运营、铁路、港口、码头、机场(民航)建设运营、轨道交通建设运营、城市交通建设运营等。⑧ (2)《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》财预【2010】412号文⑨ “公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目⑩ (3)《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》(国办发明电【2013】20号)⑪ 公益性项目包括交通运输(铁路、公路、机场、港口等)、市政建设(地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等)、保障性住房、土地收储整理等。